Spoštovano Ustavno sodišče RS,
Spoštovani Varuh človekovih pravic in temeljnih svoboščin RS,
Uvod.
Glede dejanskim okoliščinam ustreznega ustavnega urejanja družbe na narodnomanjšinskem področju v Republiki Sloveniji, so bila doslej, do avgusta 2020 oz. v okroglo 30 letih, neuspešna vsa kontinuirana in mnogoštevilna javno-družbena in strokovna prizadevanja ter argumentirani napori zainteresiranih kolektivnih subjektov. Naj bodo poimensko navedene le državne institucije, ki so bile v celotnem obdobju vpletene v ta dogajanja: Predsednik RS, Državni zbor RS, Vlada RS, parlamentarne politične stranke, Varuh človekovih pravic in temeljnih svoboščin / varuh pravic državljanov, Zagovornik načela enakosti, Inštitut za narodnostna vprašanja. O vsem tem obstaja kot dokazno gradivo zajetna izvirna dokumentacija. Ustavno sodišče RS, ki je z ustavo RS iz leta 1991 določeno kot njen vrhovni tolmač in hkrati, v zvezi z aktom ustavne pritožbe, razsojevalec, ostaja tako še edina instanca v državi, ki na domačem prizorišču ni bila uradno naslovljena (in izčrpana).
Gre za ustavno tematiko praviloma obrobnega družbenega zanimanja, ki bi jo bilo morda lahko raztegovati in se ob njej sprenevedati še naslednjih 30 let. Vsekakor pa dejstvo, da cela tri desetletja država ni celovito vsaj pravno uredila narodnomanjšinskega družbenega področja, govori predvsem, da tega ni hotela storiti. Bo do tukajšnjega javnega pisma, neposredno naslovljenega Ustavnemu sodišču Republike Slovenije, in mu seveda direktno poslanega, tudi ono zavzelo družbeno uveljavljeno metodo ignorance? Če bi se to zgodilo tudi instituciji Ustavnega sodišča RS, bi šlo res za posmeh samima prvemu in drugemu členu ustave RS, ki razglašata Slovenijo za demokratično republiko in pravno državo. Namreč negiranje vsakršne sploh možnosti argumentiranega institucionalnega javnega dialoga o neki pomembni splošno-družbeni zadevi, je globoko temeljni znak avtoritarne države, pa najsi gre za nasilniško, trdo, odkrito dikataturo ali za njeno prikrito, mehkejšo, milejšo, subtilnejšo obliko.
Ker naj bi upanje menda umiralo zadnje, kaže vendarle torej upati, da se bo vsaj Ustavno sodišče, ki je institucionalno, kot danes za zadevo ultima ratio tudi najpristojnejše, na pričujoče Javno pismo le odzvalo, odzvalo odgovorno. Gre za v Sloveniji izrazito sporno urejeno družbeno sfero, ki pa ima tudi mednarodne razsežnosti.
Vprašljiva medsebojna skladnost nekaterih členov ustave RS
Razumljivo je, da dejanska ali lahko samo navidezna medsebojna neskladnost nekaterih členov katerega koli splošno zavezujočega pravnega akta omogoča različno pravniško interpretiranje ob njihovi uporabi pri urejanju določenih področij družbenega življenja. Če gre pri tem za najvišji pravni akt, ustavo, je lahko zmeda najbolj odločilna. Ena taka konkretno tematika je narodnomanjšinska, ki je v ustavi RS razmeroma podrobno obdelana v poglavju o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah. Skrb za celotno področje človekovih pravic in temeljnih svoboščin in odločanje o ugotovljenih morebitnih kršitvah v družbi sta z ustavo zaupana posebej ustanovljenemu organu, Varuhu človekovih pravic in temeljnih svoboščin / varuhu pravic državljanov.
Toda pospremimo navedeno trditev o notranji neskladnosti nekaterih členov ustave na področju človekovih pravic in temeljnih svoboščin z vidika aplicirane dikcije. Primerjajmo dikcijo, po eni strani, splošnih vsebin, zajetih vsaj v 14., 15. in 16. členu znotraj tega sklopa in, po drugi strani, dikcijo 159. člena ustave, ki obravnava mehanizem za varovanje teh pravic in svoboščin. Neskladnost je v tem, da citirani (in drugi členi) iz sklopa človekovih pravic in temeljnih svoboščin naslavljajo »vsakogar«, medtem ko je ustavni mehanizem njihovega varovanja in subjekt – nosilec tega varovanja kot varuh človekovih pravic in temeljnih svoboščinah v 159. členu namenjen (le) »državljanom« (RS), saj je tam imenovan »varuh pravic državljanov«.
Beseda-termin državljan pojmovno pokriva družbenopolitično statusno vsebino, ki je v zavestni lasti njegovega imetnika, nosilca, človeka individualno, in je smiselno bistvo ustavnega dokumenta vsake države skozi zgodovino evropske civilizacije. Za položaj sodobnega človeka-posameznika v družbi-državi je oznaka državljan močnejša, bolj zaščitniška kot je beseda-oznaka vsakdo, ki je lahko tudi nedržavljan. Eksplicitni načelni dokaz izhaja, na primer, iz 13. člena ustave: »Tujci imajo v Sloveniji v skladu z mednarodnimi pogodbami vse pravice, zagotovljene s to ustavo in z zakoni, razen tistih, ki jih imajo po ustavi ali po zakonu samo državljani Slovenije.« Ali »tujcem«, ki torej niso državljani RS, varovanje in varuh človekovih pravic in temeljnih svoboščin ne moreta pripadati, služiti? Ali jih, v skladu z dikcijo 159. člena ustave, institucija varuha človekovih pravic v svojih dosedanjih mandatih po sprejetju ustave, ni obravnavala, ne obravnava? Je ravnala protiustavno ali neustavno, če in ko je dejansko obravnavala, obravnava »tujce«? Toliko, na primer, glede notranje samo formalne plati neskladnosti v ustavi, kar pa ni poglavitni fokus tukajšnjega obračanja na Ustavno sodišče RS. Kajti poskuša se slediti ustavnim vsebinskim neskladnostim in nesorazmernostim na tematskem področju dejanske narodnomanjšinske družbene situacije v Sloveniji.
Dve vrsti državljanov po ustavi
Toda zakaj je v danih razmerah v Sloveniji pravzaprav zelo pomembno, da ima ali naj bi imel res »vsakdo«, ki pa je, recimo, hkrati tudi »državljan RS«, pravico do varovanja in zaščite človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki jih torej tudi ustavno in, posledično, zakonsko nudi institucija »varuha pravic državljanov«?
Tako zelo pomembno je zato, ker imamo, z vidika narodnega manjšinstva, v Sloveniji ustavno-konstitutivno in legalno dve vrsti državljanov. Ena vrsta državljanov so tisti, ki jim je država z ustavo dodelila narodnomanjšinsko ime in narodnomanjšinski status, druga vrsta državljanov so tisti, ki jim, kljub prav tako dejanskim poglavitnim narodnostnomanjškim atributom, država njihovega posebnega lastnega narodnomanjšinskega imena in posledičnega narodnomanjšinskega statusa ni dodelila. Ni priznala in dodelila ustavno leta 1991, ni priznala in dodelila ustavno niti ob vstopu v EU leta 2004, ko naj bi bila to dolžna, saj RS dejansko ni izpolnjevala vseh ti. Københavnskih kriterijev iz leta 1993, med katerimi je bila zaščita manjšin pogoj za članstvo v EU. In še, država doslej ni priznala narodnomanjšinskega imena in narodnomanjšinskega statusa več svojim dejanskim narodnim manjšinam kljub že tudi do tedaj in pozneje subjektivno jasno izraženim takim njihovim javnim prizadevanjem in ustreznim domačim strokovnim podlagam. Poleg tega pa imamo v Sloveniji tudi jasno sliko, kdo oz. konkretno katere so narodne manjšine v naši državi. Vendar, pustimo po strani vsa ta že leta in leta prisotna javno znana subjektivna kolektivna prizadevanja in podrobno artikulirano mnogostransko strokovno argumentacijo o nelegitimnosti ustavne ureditve na področju dejanske narodnomanjšinske družbene situacije v RS. Tu se osredotočimo le na sporno dikcijo in, posledično, sporna vsebinska določila znotraj same ustave.
Zgornja trditev o ustavno povedno implicitnih, a seveda ne tudi izrecno opredeljenih kot dveh vrstah, dveh različnih segmentih državljanov RS znotraj manjšinskega družbenega korpusa, kaže na tako hibo ustavnega teksta, ki omogoča razumevanje in tolmačenje pravne neenakosti državljanov. Na samem začetku ustavnega vsebinskega sklopa, ki obravnava človekove pravice in temeljne svoboščine je namreč zapisano: »Vsi so pred zakonom enaki«, 14. člen, potem pa, na primer: »vsakomur je zagotovljeno enako varstvo njegovih pravic…«, 22. člen, da bi se še v nadaljevanju tega sklopa govorilo samo o »vsakomer«. Sploh pa ne o »vsakomer«, ki je/so hkrati tudi državljani RS.
Ustavna neenakost med državljani RS na področju narodnega manjšinstva
Po vmesnih skoraj 50 členih vsebinsko drugačne narave se sklop-poglavje o človekovih pravicah in temeljnih svoboščinah konča z narodno-manjšinsko tematiko, pri čemer so členi od 61. do 63. splošni, oz. se nanašajo na »vsakogar«, 64. in 65. člen pa obravnavata tri določene družbene skupnosti, italijansko avtohtono narodno, madžarsko avtohtono narodno in romsko etnično skupnost ter njihove pripadnike. Tudi v obravnavi teh ustavno imenovanih skupnosti gre za človekove pravice in temeljne svoboščine pripadnikov »vsake« izmed njih, torej ne glede na njihov konkretni državljanski status. Velja tu podčrtati, da narodnomanjšinska tematika v ustavi RS ni obravnavana kot samostojno poglavje, ki bi se nanašalo na kolektivne pravice in temeljne svoboščine državljanov ali (samo) pripadnikov določenih narodnostnih manjšin v RS. Umestitev in razmeroma zelo podrobna artikulacija te tematike (64. člen je najdaljši člen ustave) je obravnavana eksplicitno znotraj sklopa človekovih pravic in temeljnih svoboščin, ki pripadajo vsakemu človeku kot posamezniku. To je mogoče in striktno treba razlagati kot opredelitev ustavodajalca, da so narodnostno manjšinske pravice in svoboščine vsebinsko neločljivo sestavni del sklopa individualnih človekovih pravic in temeljnih svoboščin pripadnikov manjšinskih narodnih skupnosti, medtem ko status državljanstva pripadnikov teh manjšin ni relevanten.
Vendar z vidika duha tudi same slovenske ustave in s širšega mednarodnega bolj splošnega vidika narodnomanjšinske obravnave v evropskem prostoru, razlikovanje med vsakomer in državljanom ni nepomembno. Ostanimo le v Sloveniji. Čeprav se implicitno predpostavlja, da so pripadniki navedenih treh skupnosti državljani RS, to v ustavi ni zapisano, kar lahko pomeni, da jim pripadata ustavna narodnomanjšinsko ime in status tudi če niso državljani Slovenije. Vzporednico s takim pojmovanjem, je mogoče zaznati ob določbi v 5. členu ustave, kjer pa ne gre za tematiko narodnostnega manjšinstva, temveč za področje urejanja položaja in statusa pripadnikov slovenskega naroda, ki ne živijo v Sloveniji: »Slovenci brez slovenskega državljanstva lahko uživajo v Sloveniji posebne pravice in ugodnosti«. Ustavno naslavljanje teh Slovencev je skladno z njihovo predpostavljeno samoumevno narodnostno pripadnostjo. Narodnostno slovenstvo oz. pripadnost slovenskemu narodu pa je ustavni temelj, conditio sine qua non leta 1991 ustanovljene samostojne in neodvisne države RS. V tem smislu je narodnostno slovenstvo družbeni aksiom, nediskutabilna legitimnost, primerljiva sicer z ureditvijo večine držav sveta tudi v dosedanjem 21. stoletju.
Toda v ustavah držav članic EU, in še zlasti v vseh ustavah novoustanovljenih držav na pogorišču bivše SFRJ, ki so se vse razglasile za demokratične republike, so v razliko od slovenske, ob ustavno konstitutivnem narodu poimensko navedene tamkajšnje dejanske narodne (ali jezikovne) manjšine ali pa poimensko nobena, ob sicer pač njihovi samoumevni obravnavi v skladu s splošno mednarodno sprejetim korpusom človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Ta ugotovitev dokazuje vsaj načelno stališče teh držav, da z odnosom do narodnih manjšin v njihovih državah treba vzpostaviti narodnostno enakopravnost med etnično večino in etničnimi manjšinami ter enakopravnost med slednjimi samimi, prav tako pa enakost državljanov »pred zakonom«, torej v pravni državi, ki je demokratična.
RS se je kljub splošno evidentni dejanski situaciji na področju narodnega manjšinstva zavestno odločila oz. doslej odločevala za selektiven pristop, ki sam po sebi pomeni in cilja k omejevanju, razločevanju znotraj neke družbene sfere. Selektivni pristop na tem področju pa je lahko le politične narave in je zato neskladen s samim duhom načel, ki so vgrajena v vsebinsko srž človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Gre za bistveno notranje vsebinsko neskladnost v slovenski ustavi. Ne samo da sta pri tem etično ponižana narodnostno ime in status enih manjšin v razmerju do drugih in je s tem nerazumljivo in nesprejemljivo prizadeto kolektivno dostojanstvo prvih, prizadeta je družbena vsebina celotnega področja človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Prav tako je v svoji demokratski podstati ključno okrnjeno samo državno ustrojstvo RS, vzpostavljena namreč sistemska državljanska diskriminacija med samimi pripadniki različnih manjšin, ki so vsi državljani RS. Pri vsem tem gre še za velikansko kvantitativno nesorazmernost znotraj celotnega narodnega manjšinstva v Sloveniji, čeprav kriterij številčnosti sicer ni in ne sme biti merilo uveljavljanja za katerikoli manjšinsko skupnost. Vseeno pa, po drugi strani, o naši državi samo po sebi veliko govori in pove tudi splošno znano, preverljivo in preverjeno družbeno dejstvo o vsaj desetkratniku /10-kratniku državljanov, pripadnikov neustavnih manjšin, v razmerju do števila državljanov, pripadnikov ustavno priznanih manjšinskih skupnosti in o le-teh kot v Evropi še dodatno nadpovprečno dobro varovanih in zaščitenih.
Ustavna vloga varuha človekovih pravic v RS
Zgoraj je z razlikovalnim vidikom ustavne dikcije predstavljena formalna neskladnost med členi ustave, ki v posebnem poglavju obravnavajo tematiko človekovih pravic in temeljnih svoboščin, po eni plati, ter 159. členom, ki določa mehanizem njihovega varovanja, po drugi. Z obsežnejšo in bolj poglobljeno analizo je mogoče dejstvo o tej neskladnosti dodatno podkrepiti. Pri obravnavi dejanskih narodnih skupnosti v Sloveniji, pa je še očitnejša vsebinska ustavna neskladnost, ki je paradoksalna in zelo posebna. Zelo posebna, ker se močno razlikuje od ustavnih določb na področju narodnega manjšinstva v drugih primerljivih evropskih državah. Paradoksalnost te neskladnosti pa je treba ugotavljati ob dejstvu, da pravzaprav večina manjšinskih narodnih skupnost v ustavi RS sploh ni omenjena, čeprav so njihovi pripadniki, v razmerju do državljanov v ustavi imenovanih manjšin, tudi mnogoštevilčnejši slovenski državljani. In ker je varuh človekovih pravic in temeljnih svoboščin po ustavi »varuh pravic državljanov«, naj bi bila njegova vloga (tudi) na narodnomanjšinskem področju zelo pomembna. Specifična teža te institucije se je še povečala od leta 2004, ob vstopu Slovenije v EU, ko je pred tem država morala v svojo ustavo vnesti novi, 3.a člen, ki med osnovnimi vrednotami Evropske zveze izpostavlja področje človekovih pravic in temeljnih svoboščin.
Ker 159. člen ustave funkcijo varuha opredeljuje kot varovanje človekovih pravic in temeljnih svoboščin v razmerju, na prvem mestu, do državnih organov, je bistveno vprašanje, kako varuh pojmuje ustavno pod-področje narodnih manjšin znotraj področja človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Ni sporno, da je imela ta institucija v preteklosti pozitiven odnos do tudi neustavnih manjšin v Sloveniji, a odločilnega ali vsaj močnejšega vpliva ni uspela uresničiti. Enako ne danes, ko v tem pogledu celo varuh izrecno zastopa sporno stališče. Tako v svežem, 25. letnem poročilu varuha za človekove pravice RS za leto 2019 (junij 2020) Varuh niti ne omenja civilne pobude za komunikacijo in zadevne mu predstavitve argumentirane strokovne razlage glede vprašanja upravičenosti ustavnega priznanja za vse dejanske narodne manjšine v Sloveniji. Ne glede na ta utemeljena strokovna pojasnila se ponovno zateka k stališču, da je »priznanje narodnih skupnosti nekdanje SFRJ v Sloveniji predvsem politično vprašanje«, sklicujoč se še na poudarek Ministrstva za kulturo, da je »vprašanje priznanja kolektivnih pravic manjšin v prvi vrsti politično vprašanje«, pri čemer Ministrstvo za kulturo, zavestno ali zaradi lastnega nerazumevanja, izkrivlja dejanske težnje obravnavanih neustavnih narodnih skupnosti, s katerimi je že dolga leta kontinuirano, podrobno in natančno ter uradno seznanjeno. Oba institucionalna subjekta torej predpostavljata pomen polja politike v odnosu do polja človekovih pravic in temeljnih svoboščin. In če ter ker ministrstvo za kulturo per definitionem sploh spada v politično polje družbe, to dejstvo ne more presenečati. Se pa po izrecni dikciji same ustave tako stališče ne bi smelo dominantno pojavljati kot stališče tudi instituta varuha človekovih pravic in temeljnih svoboščin/človekovih pravic državljanov, ki je v demokratski državi načelno ustanovljen prav zato, da človeka-državljana ščiti pred samimi organi njegove države.
Zakon o ustavnem sodišču je Varuha vključil med kvalificirane predlagatelje, ki lahko s svojo zahtevo in pobudo sprožijo začetek postopka pred ustavnim sodiščem glede (tudi) ustavnosti neke ustavne vsebine, v primeru institucije Varuha na področju spornega poseganja v človekove pravice in temeljne svoboščine. Kljub aprila 2019 v že omenjeni komunikaciji jasno argumentiranemu opozorilu na to njegovo pristojnost in možnost ravnanja, sedanji Varuh ni izkazal potrebne pripravljenosti ne za strokovni dialog, kaj šele za kako družbeno upravičeno pričakovano samoiniciativno ravnanje, ki ne bi bilo zgolj od enega do drugega zajetnega letnega poročila varuha bolj postransko omenjanje in prazno zavzemanje za celovito ureditev narodnomanjšinske problematike v Sloveniji.
Zaključek s pobudo
Čeprav je ali naj bi bil po svoji izvirni naravi korpus človekovih pravic in temeljnih svoboščin v nekem načelnem smislu nadrejen ali enakovreden korpusu državljanskih pravic, pa primer ustavne ureditve narodnomanjšinskega področja v RS kaže na celotno neustrezno ureditev področja. Ta je sistemsko diskriminatorna v torej obeh pogledih. V polju človekovih pravic in temeljnih svoboščin zato, ker ima RS do dejanskih manjšin, selektiven oz. političen, tj. apriorno za to polje nesprejemljiv pristop, v polju državljanskih razmerij pa zaradi neenakega vrednotenja svojih državljanov znotraj celotnega narodnomanjšinskega korpusa. V njem je celo veliki večini teh državljanov ustavno in legalno država namenila in namenja sploh ničeln skupnostni družbeni status. O teh manjšinah ne obstaja prav noben ustrezen pravni akt, odsotna je vsakršna njihova narodnostno pravna pozicija v družbi. Podrobnejša argumentacija o teh ugotovitvah na tem mestu seveda ni mogoča, a verjamem, da bi tudi taka kot je tu strnjeno prikazana, lahko zadostovala za resen javni odziv Ustavnega sodišča, še posebej, če jo obravnavamo skupaj s konstruktivno pobudo za dopolnitev ustave RS, ki bi lahko dokončno ali vsaj za dolga desetletja celovito in ustrezno pravno uredila manjšinsko družbeno situacijo v Sloveniji. Ta pobuda Inicijativnega odbora Koordinacije neustavnih narodnih skupnosti v Sloveniji je v kontekstu nekega drugega prispevka podpisane že v celoti objavljena v Delu 26. maja 2020. Dasiravno bo treba do US po poti seveda formalno predvidene procedure, ki bi bila lažja in obetavnejša v primeru vključevanja vanjo Varuha, naj bi tudi to javno pismo obema, upam, doživelo njun javni odziv.
Letos obeležujemo 30. obletnico plebiscita za samostojno Slovenijo, katerega so imeli legalno pravico udeležiti se in so na njem enakopravno z drugimi državljani RS glasovali tudi pripadniki po letu 1991 neustavnih narodnih skupnosti ter tako prispevali k sijajnemu uspehu plebiscita. Zato je treba z vidika spoštovanja pravne države ta akt pripadnikov še danes neustavnih manjšin v Sloveniji končno javno oceniti kot tisto in tako njihovo družbeno dejanje, ki jih objektivno legitimira kot so-konstitutivne gradnike samostojne in neodvisne RS.
V Ljubljani, avgust 2020
Vera Kržišnik-Bukić, zavedna Slovenka in aktivna državljanka
P.S. Poleg naslovnikoma je to pismo dostavljeno s prošnjo za objavo dnevniku Delo in osrednjim glasilom vseh sedmih neustavnih narodnih skupnosti v RS: Alternativa, Bošnjak, Crnogorska riječ, Korijeni, Naše sonce, Mostovi, Laibacher Zeitung, Štajerske novice.